防止贪腐下决心 中央将实行“三权分治”改革制度

    以大部门建制为核心的机构改革，即将拉开新一轮政府改革攻坚战的序幕。

    本报记者从权威人士处获悉，由中央高层任组长的两组“人马”，正在制订两套方案——机构改革方案和行政管理体制改革总体方案。两个方案的初稿已于春节前完成，并由讨论阶段进入具体决策阶段。相关方案的内部小范围讨论从2006年就已开始。

    据参与内部方案讨论的人士透露，与此前五次行政体制改革最大的不同是，“大部制”方案中加入了“决策、执行、监督”分立的意图。即对“三权”进行厘清、分立归属，并使其相互制约，形成良好的权力制衡与监督的运行机制。

    接受记者采访的多数专家认为，大部门制具体实施可能真正带来政府公共管理质的飞跃，并可能成为行政管理体制改革的先声。

    破解“政出多门”

    何谓“大部制”？国家行政学院教授汪玉凯给出了一个定义：就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项，集中到一个部门进行管理。

    “大部制是国外市场化程度较高的国家普遍实行的一种政府管理模式。”汪玉凯表示。

    尽管“大部制”方案内容尚不得而知，但多数专家分析，如何构建“大部制”的基本原则已在“十一五”规划有所体现：即“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，建立决策科学、权责对等、分工合理、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，加快建设服务政府、责任政府、法治政府”。

    从国际社会经验看，“大部制”能解决政出多门，政府之间职能交叉、权责不清的状况。目前这一现象在我国正显得十分突出。

    首先表现在经济和社会管理领域中。如农业管理方面，产前、产中、产后管理涉及14个部、委、局；在人力资源管理方面，劳动、人事、教育等部门职能交叉；在对外商投资、境外投资等方面，发改委负责项目核准，商务部负责企业设立及合同核准。

    其次，对于关系到大部分公众利益、问题日益突出的食品、安全、药品等监管领域，职能交叉的状况更为严重。如食品质检就由质检、工商、卫生、农业等多个部门参与管理。

    实际上，近年不论是宏观调控还是各类专项行动，决策部门多采用行政管理上“轰轰烈烈”的方式，十多个部门联合下文、联合行动已成常态，但最后往往互相推诿责任，谁都不负责。

    “权责不明，导致问责无门。”曾参与新一轮行政管理体制改革的专家、国家行政学院公共行政教研室主任竹立家指出。

    职能交叉导致的另一个后果是行政成本高，效率低下。

    国家行政管理学院副教授李军鹏给出了一个具体数据：我国行政成本过高主要体现在行政管理费用过快增长。2006年，我国财政的行政管理费为7571.05亿元，占政府财政支出的18.73%(不包括预算外行政事业费)，占GDP的3.59%。

    这一数额超过国际水平。目前，世界各国行政管理支出占财政支出的比重平均为15.6%左右，高收入国家为9.5%左右。

    而“大部制”正被视为通过改变政府部门组织形态消除上述弊端的良方。

    重构政府权力

    有参与方案讨论的相关人士向记者透露，实行“大部制”不是简单地把职能相近、业务雷同部门合并或拆减，而是对“三权”进行厘清并使其相互制约，形成良好的权力制衡与监督的运行机制。

    这也是我国大部建制和其他国家不一样的地方，它暗含了更多政府权力规制、重构的内容。”该人士称。

    根据市场经济发达国家的经验，政府机构改革应该实行决策、执行和监督分离。实际上，这一理念在长期研究我国政府改革的专家那里也已达成共识。

    “简单地把机构合到一起，这种大部门制不是一个真正的大部门制。”迟福林表示，决策、执行不分，大大强化了部门利益。如有的部委本应成为一个决策部门，但相当多的精力却放到执行层面。

    “有些经济部门又管规划、审批，又管执行，并且自行监督，导致权力滥用。” 广东经济体制改革研究会会长黄挺也表示。

    “三权”以何种方式铺开，专家们提出了相关建议。

    在汪玉凯看来，有两种模式，一是在部与部之间，分立这三种权力，二是在一个大部制内部，分设不同机构分别行使决策权、执行权、监督权。

    黄挺表示，可以把与政府性质及职能不相符的事务交给企事业单位和市场中介组织。凡是市场机制能够自行调节的事项，凡是行业组织通过自律能够解决的事项，除法律有规定的外，行政机关都不应干预。

    竹立家则认为，实行大部制，厘清权力部门和执行部门关系。如公共财政预算权、人事权等权“回归”人大常委会，政府部门只管执行。

    调整展望

    以今年政府换届为契机，专家们更看好启动局部机构整合、调整的可能性。

    从公开资料看，我国现在国务院组成部门有28个，特设机构1个、直属机构18个、办事机构4个、部委管理的国家局10个、直属事业单位14个，另外还有100多个议事协调机构。

    但市场经济发达的国家，政府组成部门一般没有这么多。比如美国的部级机构只有15个、英国18个、加拿大19个、法国18个、德国14个、西班牙15个、日本12个等。

    “每个国家具体政府机构设立要根据本国经济、文化、社会情况而定。”竹称。

    而中国人民大学教授毛寿龙在相关课题中更是提出了具体调整数据：改革之后，国务院组成部门为24个，较以前减少4个组成部门；国家院直属机构组成数量为11个，从18个减少7个。国家部委管理的国家局由10个增加到11个。当然，此建言目前为学者意见。

    “无论大部制如何调整现有政府机构，政府职能转变是一个关键指标。”竹称，即政府的职能是承担公共服务，而不是管理微观经济建设。